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G20金融改革回顾与展望

发布时间:2020-03-26 18:05:13 阅读: 来源:柱塞泵厂家

文/尼古拉斯·维纶(彼得森国际经济研究所访问学者、欧洲布鲁盖尔研究所高级研究员)

二十国集团(G20)对金融监管的重视始于2008年11月中旬的峰会。关于金融监管的讨论首次由新兴市场国家占一半的组织来提出,而之前这种讨论则是美国、欧洲及日本(在一些事务上包括澳大利亚和加拿大)的保留项目;第二,在此次峰会上,金融监管成为全球经济合作的核心议题。自此,二十国集团致力于寻求金融改革方面的多边一致性,这是史无前例的,因为之前金融改革领域被视为是国家层面的责任。

从那之后二十国集团的金融改革议程就经历了大肆渲染、失望以及质疑。在前三次峰会时(2008年11月的华盛顿峰会、2009年4月的伦敦峰会和2009年9月的匹兹堡峰会),一些领导人,包括法国的Nicolas Sarkozy和美国的Gordon Brown提出了漂亮但缺乏执行力的“解决全球性问题的全球性方案”,这在接下来峰会的官方声明中也没有得到广泛的认同。恰恰相反,随着2008-2009年盛行的危机意识的消散,怀疑论依然根深蒂固。

在改革提出五年之后,我们可以总结一下二十国集团在金融改革方面的成就及面临的挑战。首先,尽管个别领导人偶尔有鼓舞人心的言论,但二十国集团内部相互妥协,没有在改革议案中达成主要共识,并且没有任何举措在五年后依然努力实施中。其次,各国并没有形成对2007-2008年经济危机起因的共识,更不要说相应的应对政策了。在此基础上,二十国集团履行了许多单个的承诺。尽管集团的一些声明,例如多次承诺建立全球通用会计准则,没有取得实际效果,但大多数也采取了一些足以被二十国集团宣称为胜利的政策措施。

从更宽泛的层面来看,过去五年的全球金融改革不能被视为成功的。全球金融体系既没有建立起适当的制度基础,也没有呈现出相对稳定的政策前景,这引发了对于未来金融稳定性和现阶段多边金融一体化可持续性的质疑。甚至,一个很基本的目标——建立有效的监控全球金融体系的工具——也只停留在承诺层面而非现实。

二十国集团金融改革议程

2007-2008年的全球金融危机在很大程度上是美国和欧洲没能适时监控及处理系统性风险的结果。(相比而言,对金融危机印象依然深刻的亚洲及世界其它部分地区则采取了谨慎的政策和措施,因此其受次债引发的危机浪潮的影响较轻。)在这样的背景下,初始的政策应对在很大程度上是即兴而为,边学边做。二十国集团金融改革议案反映了这一现实。对此次危机中个别案例的反思促成了一系列独立的政策措施,进而形成了改革议程。这意味着,改革议程并非是在对金融危机深层原因的总体性的框架分析基础上完成的。在2008-2009年二十国集团开始推进改革议程时,各国对议程并没有达成共识,即使在今天也没有。

从进程来看,华盛顿的首次二十国集团峰会是对2008年9月和10月重大事件的应对,这些重大事件包括房利美和房地美的国有化、雷曼兄弟的倒闭、对美国AIG集团和一些欧洲知名银行的国家拯救、美国国会通过的问题资产救助计划、紧接着的对25家美国大型银行的再国有化,以及2008年10月12-15日关于处理危机的共同计划的欧洲协议。2008年10月,欧洲领导人督促举办国家领导人层面的国际会议,而美国总统则强调以二十国集团的直接形式来邀请大型新兴经济体,特别是中国,加入讨论。

人们迅速发现,二十国集团需要一些永久的制度基础来确保大量承诺得到跟进和实施。在伦敦峰会上,二十国集团达成了共识,承认金融稳定论坛(后改名为金融稳定委员会)的中心地位。与二十国集团类似,金融稳定论坛最初成立于1999年,是亚洲金融危机浪潮的产物,但它的成员国最初仅限于发达经济体,而在2009年的重塑中也只扩展了三个大型新兴经济体。华盛顿峰会宣言多次将“国际货币基金组织、扩大后的金融稳定论坛和其他的监管者”视为施行峰会决定的协调方和监控方。无独有偶,伦敦峰会宣言指定“金融稳定委员会和国际货币基金组织”,而匹兹堡峰会则单独指定了金融稳定委员会。之后,金融稳定委员会有效地扮演了二十国集团金融改革秘书处的角色,并且在其它全球性金融组织推行与二十国集团有关的政策时进行协调。

从内容及前文描述来看,二十国集团议程的最佳定义是对各国措施的一个长篇汇总,而不一定是单一核心的政策建议。大多数单一国家的行动目标可归为三大类:监管、协调和观测。监管可以分成两类。一方面,二十国集团决定加强对实体或其活动加强监管,即使危机之前监管已经存在。例如,巴塞尔银行监管委员会自2010年开始实施的巴塞尔协议III对资本金、负债率和流动性的更高要求;对特别重要的金融机构的特别监管待遇,如超额资本金要求(巴塞尔术语,损失吸收性)和额外的披露责任。另一方面,2008年之前大多在监管范围之外的实体或其活动被纳入了广泛的监管框架,例如,场外衍生品、管理人员薪酬体系、信用评级机构、对冲基金、“影子银行”(即:未被定义为银行但是具有银行系统风险特征的实体及其活动)和近来的金融基准(随着在设定LIBOR,即伦敦银行同业利率,和其它类似的基准利率过程中欺诈行为的披露而受到关注)。

在协调上,有两方面特别重要。首先,二十国集团致力于推动全球会计协调性:“国际会计组织”(主要指国际会计准则委员会和美国金融会计标准委员会)力图形成单一的高质量全球性会计准则。其次,二十国集团发起了一项野心勃勃的计划,而且此计划依然正在进行中,即处理在解决复杂金融机构问题中产生的协调性问题,因为这些机构包括银行,其活动范围分散到数个司法管辖区。二十国集团也特别注意新兴市场和发达经济体的特征是否在全球金融监管议案中得到足够的认知。

最后,检测问题被认为是“数据空缺”。尽管这项表述暗示了一个带有局限性的目标,即只打算填补现行金融和统计检测系统的漏洞,它其实也包含了一项野心勃勃的和前所未有的建立全球数据库的计划,其中的观测值有助于评估系统性风险。这项计划会特别实施在两个关键领域:大银行,具体为国际结算银行中创造的“国际数据中心”;衍生品市场,具体为要求向“交易资源库”报告所有场外衍生品交易,目的是在全球水平加总相应的数据。

正如我们所料,随着时间的推移以及一次次峰会的召开,二十国集团改革议程在不断演变。一些目标失去了重要性,要么因为大多应做的工作已经完成(例如,资本金标准,因为巴塞尔协议III已经完成),要么,恰恰相反,是因为最初的目标被证明为太难或不可能完成(例如,全球会计协调性)。而其他一些目标则逐渐变得重要,特别是2012年4月,金融稳定委员会把终结“太大而不能倒”列为主要目标。

二十国集团金融改革的成就和挑战

松散的本质和二十国集团金融改革议程的复杂性使我们很难总结其执行情况。下面列出笔者认为最显著的变化。

银行资本金和杠杆率:相较之前的协议,巴塞尔协议III毋庸置疑是一个进步。2004年巴塞尔协议II中关于资本金的条款现在普遍被认为是不够的,也是欧洲危机的一个根源。资本金的定义,或者说在监管层面上可以有效吸收损失的权益,被大大收紧;最低比率要求上升;以前可以被放在表外的风险和资产现在被要求放置表内。另外,所谓的“宏观谨慎的”资本金要求或被加到大多数有影响力的银行(全球、地区、国家层面),或被加到处于金融周期峰值位置的银行(“反周期缓冲”)。一些观察家认为巴塞尔协议III太过严格,其实施导致了信贷的紧缺,尤其是在欧洲,并且促使风险转移到了被监管的银行业之外。而另外一些人,尤其是学者,则认为巴塞尔协议III还是太宽松,最低比率要求太低,并且有太多机会可以利用规则逃避监管。笔者认为,巴塞尔协议III的资本金和杠杆率条款象征着我们向更优的资本化银行体系迈出了更平衡、有抱负而又实际的一步,可以算是一种政策上的成功。

银行流动性:对比在资本金和负债方面的条款,巴塞尔协议III在流动性方面的要求意味着实验性的和前所未有的努力,但更有可能会带来未意料到的经济后果。考虑到这一点,巴塞尔委员会为了引入流动性覆盖率(LCR)设置了长的试验和转换周期,旨在避免短期的流动性短缺;委员会为了引入净稳定融资比率设置了更长的周期,目标更宽广:平衡银行资产和负债的流动性属性。美国和欧洲银行在2007-2008年遇到的流动性问题使得巴塞尔银行监管委员会引入流动性标准,但列出的这些解决措施是否有效依然有待观察。

数据缺失:各种论坛,包括巴塞尔银行监管委员会和国际货币基金组织,已在一系列改进方面取得共识。应改进统计数据的传输和多边兼容性,从而优化对金融体系的理解,更好地比较不同国家和地区的情况。国际清算银行的国际数据中心或许能使决策者更好地了解银行的风险暴露点和集聚点,然而相关信息的权限依然被严格控制,大多保留在银行监管者手中。一个单独的但相关的领域是单个金融机构的风险披露,这被部分包括在巴塞尔监管框架里的“第三支柱”要求里面。在这方面,金融稳定委员会已确认最好的措施但直到现在依然在标准化披露要求方面犹豫不决,这是出于金融稳定性的考虑。过去监管者经常授权给会计标准制定者,这个习惯是有问题的,金融会计主要是服务于投资者的信息需要,因此会计标准制定者的要求和目标在结构上不同于谨慎的当局的目标。

场外衍生品:二十国集团匹兹堡峰会为主要衍生品市场改革确定了2012年末的截止期,但实行起来比预想的要困难和拖延,特别在欧洲这个衍生品交易规模较大的区域,一些改革措施在2014年才实施。通过系统性地向交易资源库报告衍生品交易以辨认风险的转移和集中是可行的,但实践中做出的选择可能会导致相关信息以一种不能全球加总的方式分散在多个资源库和国家或地区。单独来说,所有场外衍生品交易必须在中央对手方(CCPs)清算的要求会提高透明度,但也会暗藏中央对手方风险集中的问题,并且我们没有把握能管理这种风险。许多改革意味着大量的成本,而金融稳定的收益能从多大程度上抵消这些成本至今还不清楚。

系统性重要银行的解决方案(现在被金融稳定委员会称为“终结大而不倒”):金融稳定委员会已经在两方面做了大量工作,一是在国际银行业务中,如何在不同国家的法律实体之间构建合约,二是在大银行解体时的最低负债要求(所谓的吸收损失的资本)。然而,这些理论上可行的安排在实践中怎样发挥作用依然有待观察,尤其美国之外的大多国家或地区只有有限的银行解体经验。从这点看,2011年金融稳定委员会的“有效解体机制的关键因素”为向专门机制的进化做出了建设性贡献,但从机制建立到有效实施之间依然会有一段时间,这可能要看未来危机何时发生了。

非银行系统重要性金融机构和影子银行:与二十国集团伦敦峰会“加强对有系统重要性金融机构、工具和市场的监管”的宣言相一致,金融稳定委员会致力于对有系统重要性的保险公司、资产管理公司、金融基础制度以及一些市场部门组成的所谓的“影子银行”搭建有针对性的监管框架。尽管某些市场部门如固定净资产货币市场共同基金需要更收紧的监管甚至是禁令,但也存在一个明显的风险:金融稳定委员会没有充分认识到金融体系的多样化和不同形式的非银行金融中介的特殊风险特征。适用于保险公司和某些基金的误导性监管框架会违背初衷:可能使被监管者的行为出现顺周期性,损害其基于负债长周期特征而熨平经济周期的能力。

会计一致性:在这点上,二十国集团议案无疑使失败的。二十国集团为国际会计准则理事会和财务会计准则委员会的“一致性”计划的完成所设立的截止日期不断被各国会计准则制定方无视。这并不一定代表国际会计协调性的计划不会取得进展,包括美国,虽然在过去五年里很多观察家都对此变得更加怀疑。即使有任何进步,它也很难归功于,甚至是部分归功于,二十国集团发起的任何动作。

机构发展:尽管1990末期的亚洲金融危机促成了一系列新机构或集团的创立,包括二十国集团本身和金融稳定论坛,但在2007—2008年金融危机的冲击中没有新的全球性机构成立。也有例外,但从成立目的上说有局限性,例如,场外衍生品监管集团(ODRG),8个国家或地区中11个监管机构的专业合作机构,而非永久性机构;再比如,全球法定实体鉴定人基金会(GLEIF),是协调独特编码商标分配的法定实体。然而,机构也有显著的发展。之前已经成立的大多数全球性金融机构和组织,包括国际货币基金组织和金融稳定委员会,其成员国扩展到了大型新兴经济体,就像G7扩展到G20,正如匹兹堡峰会宣言中所说,成为了“促进国际经济合作的首要平台”。所有主要经济体,包括美国和中国,已经习惯于接受国际货币基金组织和世界银行金融稳定性评估计划(FSAP)的约束(后者只在有关新兴市场经济体的计划中)。巴塞尔银行监管委员会首倡监督其条款在各国家或地区的实施,包括完成度和实施的一致性;即使没有强制实施,这项倡议也可以推动各方一致实施。

除了这些要点,由于二十国集团金融改革议程逐渐揭开面纱,两个更宽泛及相互关联的事实得到越来越多的关注。首先,有些国际组织缺乏认可度,这种缺点很容易导致缺乏权威。他们中的大多数的成立是自愿性的而非基于条约性,而即使那些拥有条约基础的机构(国际清算银行、国际货币基金组织、经济合作与发展组织和世界银行)也没有强制监管的权力。因此单独的国家或地区尊重那些国际性组织成果的意愿就显得至关重要。然而,即使在那些组织扩充(如前文所述)之后,不同地区的代表力度在组织内依然极不平衡,见表1。

Table 1:Distribution of selected indicators across regions这些数字显示,欧洲在这些组织中的代表权高于其经济实力,而其他地区尤其是中国的代表权则大大低于其经济实力。这有可能导致各国对国际改革议程有不同层次的解读和不同程度的认同。而纠正这种不平衡又可能导致欧洲对国际事务的漠不关心。金融稳定委员会的治理结构非常重要,这是由委员会在推动二十国集团金融改革中的中心作用决定的。此刻,委员会已经开始审视其内部代表权的结构,人们也希望此项动作能推动2014年末的二十国集团提案。

在缺乏强有力的全球性金融监管机构的背景下,野心勃勃的监管计划和分散的监管机构的落差会限制全球金融一体化,尽管二十国集团多次宣称支持“市场准则上的开放全球经济”,正如在伦敦峰会上所做的。即使没有故意设置障碍,数量众多的独立决策机构也使得市场参与者很难维持全球一体化的步伐。例如,二十国集团鼓励各个国家和地区设立对信用评级机构的监管框架,随着时间发展,很可能分散的监管使得评级机构很难保持评级体系的全球一致性,而评级机构对资本市场运转的贡献在很大程度上依赖于这种一致性。每个国家对于第三国的监管失败往往看得很透彻,而对自己的情况则比较迷茫。人们更关注多边金融一体化带来的金融“传染”等“不稳定性输入”,却忽略了国内产生的不稳定性的“减震器”角色。例如,在波罗的海国家,斯堪的纳维亚集团拥有大多数当地银行,这对2008-2010年严重的经济下行具有稳定作用。由于认知的偏差,监管当局可能选择限制金融公司及跨国活动,但这并不是基于严格的经济成本-收益分析。

全球金融改革的前景

前文描述的国际金融监管机构的疲软在二十国集团金融改革议程具体实施的过程中会导致更多的冲突、矛盾和不一致性。最近的中美关于审计监管的角力就是矛盾的一个具体体现。在2000初期的审计丑闻风潮中,首先是在美国,然后在二十国集团的其它国家,审计公司相继被公开监管。但是这个新的监管框架没能考虑到审计多边一体化的独特性,这也是为什么几乎所有大公司的审计都由四大会计师事务所来完成的关键原因。结果,中国和美国监管当局的要求是不兼容的,也没有国际性的结构可以中和或解决这些争议。类似地,监管方法的不同使得在全球层面加总衍生品交易数据的目标变得不大可能,即使现在各主要国家发生的交易都要向交易资源库汇报。

当前没有出现全球金融的不稳定,二十国集团也就没有新的改革动力。东欧的地缘政治不稳定使得统一的目标更难实现,可能会损害二十国集团的集体权威。而且,2013年美国智库宣布转换国际信息搜集业务,这会给二十国集团交换金融数据的能力带来持续负面的影响,而这种交换则是有效金融监管合作的关键条件。当然,二十国集团金融改革在某些方面还是存在显著的进步的。例如:巴塞尔委员会监督巴塞尔协议III的实施,促使欧盟改进了其资本金监管以符合全球标准,也推动了银行采用更有效的风险衡量体系;在国际清算银行和国际货币基金组织的协作下,产生了明显更优和更信息化的金融体系公共统计数据,这有助于理解全球金融体系的运作和它对全球经济的影响。美国当局允许国内名单上的公司以自愿方式转向国际金融汇报标准(IFRS),日本也是如此,这样就为IFRS至少在大公司里的通用打下了基础。然而,即使是显著的进展也不足以处理全球金融体系分化所带来的风险。尽管经济学家对于全球金融一体化的收益没有达成共识,但是其负面影响却是显而易见的,严重损害了国际经济一体化及其增长。

更多的新兴市场经济体应该进入全球性金融监管机构的领导层。现存的或新成立的组织应该设立在亚洲,而不是像现在,仅仅设在欧洲或美国。例如,金融稳定委员会的常务秘书处可以从巴塞尔迁到香港或新加坡;而国际清算银行已经在香港设有代表处并为其国际员工争取了很多免责特权。类似地,独立审计监管国际论坛正在考虑设立一个常务秘书处来处理日益众多的事务,可能会将其设在一个能提供足够的免责特权和稳定政治环境的亚洲金融中心。

为了支持全球金融一体化,野心勃勃但有具体范围的目标有助于保证金融信息的一致性。受监管的信息中介机构,例如信用评级机构、审计公司和交易资源库起着关键作用,可以想象全球性监管当局会对他们进行国际层面的监管。如果这听上去像是空想,大家可以回忆在危机之前人们对单个公司进行欧盟层面的监管的怀疑,但现在欧洲证券和市场监管局直接监管整个欧盟的信用评级机构。而且,与银行不同,这些信息中介自身不携带大量的金融风险,这就意味着在全球层面的监管不需要各国政府金融风险共担。但它需要一个协约和国际性的合法的制度基础,现在这些至少在金融领域还不存在。

尽管迄今为止二十国集团金融改革议程取得了一些成果,但总体来看,现行的全球性组织的制度基础仍不足以支持金融体系的全球一体化。为了应对这项挑战,二十国集团的决策者们应考虑更深层次的制度实验和创新,不能害怕试错。如果他们选择单纯依靠现行的制度和运行模式,那很有可能不得不永远放弃能够在开放的金融世界中得到的经济利益和其他收益。(完)

(本文是作者为中国金融四十人论坛组织的2014年度“中美欧经济学家学术交流会”提供的交流文章,由中国金融四十人论坛秘书处翻译。)

文章CF40论坛2014年6月7日(本文仅代表作者观点)

本篇编辑:何雅婷

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